Государственный контроль как функция управления
10.02.2011
Вместе с тем, социально-экономическое развитие государства, повышение благосостояния российских граждан, обновление общества в современных условиях социально-политической напряженности и экономической нестабильности, а также различного рода инерционных моментов, связанных с функционированием системы государственного управления (коррупция, несовершенство системы правового регулирования и др.) невозможны без преодоления указанных негативных явлений и обусловливают необходимость совершенствования всей социальной системы.
Одним из ключевых направлений в разрешении указанных проблем и создании условий для формирования правого государства и институтов гражданского общества, является механизм контрольной деятельности государства, роль которого усиливается по мере увеличения масштабности задач, стоящих перед обществом, а также усложнения самой общественной жизни .
В контексте данных политико-правовых ориентиров особую актуальность приобретает научно-практическое осмысление вопросов функционирования институтов контроля, как средств обеспечения реализации механизма государственного управления. В этой связи, в рамках проводимого научного исследования обратимся первоначально к рассмотрению вопроса контрольной деятельности в системе государственного управления.
Необходимо отметить, что контроль – явление, которое присуще многим процессам в природе и обществе, он необходим и универсален , поэтому употребляется весьма часто в научной и практической деятельности. Как специфический вид деятельности, контроль имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что и обуславливает разнообразные характеристики ее понятия, а подчас не совсем точные представления о ней . Именно поэтому термин «контроль» неоднократно становился объектом самостоятельных исследований для представителей различных научных направлений: экономических, политических, правовых, философских, управленческих и др.
Однако анализ существующих точек зрения позволяет сделать вывод о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства во мнениях. Контроль определяется по-разному: как средство, форма, метод, функция, деятельность, элемент и др. Различные подходы к определению данного термина, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена сквозь призму предмета исследования. Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие «контроль» . В этой связи, с целью выяснения правовой природы и сущности контроля обратимся к этимологии данного термина.
В Большой Советской Энциклопедии указано, что слово «контроль», происходит от французского слова «contrerole», означающего «список, ведущийся в двух экземплярах». От него, в свою очередь, и произошло слово «controle», которое, в свою очередь, означает «проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений». Также термин «контроль» иногда применяется в значении управления чем-либо.
В толковом словаре Ожегова под контролем понимается проверка, а также наблюдение с целью проверки .
Таким образом, суть контроля, как действия, заключается в осуществлении наблюдения или проверки за каким-либо явлением. Однако подобное понимание контроля представляется весьма ограниченным и, безусловно, нуждается в конкретизации. Анализ различных научных направлений позволяет сделать вывод, что наибольший вклад в развитие концептуальных научных положений связанных с термином «контроль» осуществлен в науках управленческого цикла , где традиционно контроль понимается как одна из функций управления . Количество и виды функций управления, выделяемых в науке, не представляют законченного перечня. Вместе с тем, классик менеджмента А. Файоль, раскрывая содержание управленческой деятельности, поясняет: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;
предвидеть, то есть — учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;
организовывать, то есть — строить двойной – материальный и социальный – организм предприятия;
распоряжаться, то есть — заставлять персонал надлежаще работать;
координировать, то есть — связывать, объединять, гармонизировать все действия и усилия;
контролировать, то есть — заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилами и отданным распоряжениям» .
Анализ вышеуказанных положений позволяет сделать вывод о том, что контроль является функцией, завершающей управленческий процесс. Исследование теоретических источников показывает, что подобный взгляд на контроль является весьма распространенным в научной литературе .
Действительно, управление как вид деятельности имеет целевую составляющую, связанную с достижением определенных результатов. Так, в частности, Атаманчук Г.В. указывает на то, что «управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие…», содержащее «…в себе точную цель и точное направление движения к ней…» .
Ориентация управленческой деятельности на конечный результат обуславливает необходимость сопоставления достигнутых результатов с запланированными, оценки того, насколько эффективно осуществляется управление. В этом и состоит основное предназначение контроля: подведение итогов осуществленного управляющего воздействия. В случае достижения цели, стоящей перед системой, на этапе контроля лишь констатируется об указанном факте. Если желаемый результат не был достигнут, то на этапе контроля должно осуществляться выявление причин, которые вызвали негативные последствия, с целью их возможного преодоления .
Следует отметить, что причины снижения результативности управленческой деятельности могут быть самыми разными. Дело в том, управленческий процесс, по объективным прицинам, сопровождается рядом неопределенностей (проблем), которые могут влиять на конечный результат управляющего воздействия. Так, в частности могут измениться условия внешней среды, в которой функционирует система, нарушено взаимодействие элементов системы, неэффективно функционирует какой-либо элемент и др. При наличии указанных обстоятельств цель, стоящая перед системой, может быть не достигнута. Более того, под угрозой существования может находится сама система.
В этой связи, в целях предотвращения возможных отклонений, связанных с наличием различного рода ошибок при функционировании системы, необходимостью адаптации к новым условиям и др., в процессе управления должны приниматься соответствующие меры корригирования. Причем, вполне очевидно, что для принятия надлежащей корректировки процесса управления важно должным образом выявить и диагностировать проблемы, проанализировать причины их возникновения.
Важно подчеркнуть, что контроль становится практически результативным, действенным тогда, когда управляющая система получает сведения о реализации управленческого решения и выявленных либо возможных отклонениях от желаемого результата в максимальной степени оперативно. Поскольку данный контрольный механизм позволяет своевременно предотвратить неблагоприятные последствия. Вот почему контроль в ряде научных работ связывают с организацией обратных связей, благодаря которым орган управления получает объективную количественную и качественную информацию о ходе выполнения его решения в целях совершенствования управленческой деятельности .
Выявляя место контроля в управленческой деятельности, необходимо отметить его взаимосвязь или интегрированность со всеми другими функциями управления. Это связано с тем, что ошибки могут допускаться на других этапах управления. Так, например, при планировании или организации могут быть не учтены какие-либо факторы, существенно влияющие на деятельность системы, либо допущены нарушения, влияющие на весь управленческий процесс. Таким образом, контроль является «сквозной» управленческой функцией , поскольку осуществляется на различных этапах управленческой деятельности.
Среди множества дефиниций контроля, предложенных учеными, особого внимания заслуживает определение, данное В.Г. Афанасьевым. Согласно высказанной им позиции контроль – «это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям – законам, планам, номам, стандартам, правилам, приказам и т.д., по выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований принятых управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корригирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы» . В данном определении изложен достаточно полный перечень основных элементов , определяющих содержание контрольной деятельности.
Таким образом, с учетом вышеизложенного можно сделать промежуточный вывод о том, что контроль является неотъемлемым элементом управленческой деятельности.
Рассматривая вопросы функционирования общества, следует отметить, что «управление является непременным, внутренним присущим свойством общества на любой ступени его развития. Данное свойство имеет всеобщий характер и вытекает из системной природы общества». Э.А. Вознесенский по данному поводу отмечает, что труд непосредственных исполнителей, приобретая общественный характер вследствие развития различных форм кооперации (взаимодействия) объективно порождает особую разновидность – труд управленческий, который становится функцией определенной категории людей. Он направлен на осуществление оперативного управления и обеспечение согласованности в работе отдельных элементов системы .
Ю.М. Козлов считает, что социальное управление является «одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества» , от состояния сферы управления «зависит благополучие общества и, в конечном счете, – судьба каждого человека» .
По мнению Р.Т. Мухаева, управление обществом представляет собой «процесс организационного воздействия на различные стороны жизнедеятельности человека: экономическую, социальную, культурную и иные», целью которого является создание максимально благоприятных условий для удовлетворения потребностей отдельно взятого человека и эффективного функционирования общества в целом. По мере развития и усложнения общества, эволюционировала и система управления обществом. Поиск новых форм и методов управления обществом обуславливает возникновение таких социальных институтов как государство и право .
Исследуя сущность права и управления, А.В. Мартынов отмечает существующую взаимосвязь между данными категориями: природа права, также как и природа управления лежит в природе человека .
Предпосылки возникновения права связаны с существованием объективных потребностей усложнившегося, внутренне противоречивого общества, в разрешении существующих коллизий, обеспечении стабильности и прогресса. Дело в том, что объедение людей в коллективы выступает важным средством в борьбе за существование . Вместе с тем, присущая обществу асимметрия, в силу дифференциации субъективных человеческих потребностей и возможностей их реализации, приводит к возникновению конфликтов. Данные обстоятельства обусловливают необходимость создания определенных общепринятых правил поведения, которые способны в максимальной степени обеспечить реализацию человеческих потребностей, придать общественным отношениям предсказуемость и управляемость, а обществу – целостность и развитие.
По словам Цицерона, право – «это разумное положение вещей, соответствующее природе, располагающееся на всех людей, постоянное, вечное…» , в его идеальной конструкции заложены идеи равенства и общественной справедливости. С помощью права оформляется, «схватывается» назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и взаимодействий людей, причем определенным образом и в определенном направлении , благодаря чему в обществе обеспечивается необходимый правопорядок, разрешаются социальные конфликты и противоречия.
Вместе с тем правовое «регулирование любого процесса теряет всякий смысл, если оно не подкреплено силой» . «...Право, — писал В.И. Ленин, — есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права» . Иначе говоря, закон не может существовать без механизма и средств его проведения в жизнь.
В роли такого механизма или средства обеспечения реализации права выступает государство, которое, в случае его официального общественного признания, обладает монополией на легальное и легитимное применение силы, физическое принуждение. В этой связи, немецкий социолог М. Вебер справедливо отмечал, что государство представляет собой «отношения господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство. Чтобы оно существовало, люди, находящиеся под господством, должны подчиниться авторитету, на который претендуют те, кто господствует» .
Социальное предназначение государства проявляется в том, что оно придает праву институциональную основу, тем самым, создавая предпосылки для реализации гражданами предоставленных законом возможностей в удовлетворении самых разнообразных интересов и потребностей, а также обеспечивает охрану права и господствующих правовых отношений . Таким образом, утверждается определенный правопорядок или правовой режим, поддержание которого обеспечивается государством в целях сохранения и развития социума.
Выделяя роль и место контроля в системе социального (государственного) управления, следует отметить, что «сам процесс социального управления органически включает в себя контролирующий фактор, без которого не может осуществляться нормальная жизнедеятельность любого общественного организма» .
Ю.А. Тихомиров указывает, что государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов над развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни. При этом контроль рассматривается как средство преодоления кризисных явлений и обеспечения целостности и мощи государства. Он всегда присущ государству, стремящемуся обеспечить реализацию политики, законов и иных актов, охрану государственных интересов .
Государственный контроль является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. Согласно положениям Лимской Декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов, организация контроля определена в качестве «обязательного элемента управления, т.к. такое управление влечет за собой ответственность перед обществом». При этом, по мнению Э.А. Вознесенского, существует прямая зависимость стабильности государственной власти от действенности и эффективности государственного контроля, поэтому прав А.В. Куракин, говоря о том, что «…любое демократическое общество должно заботится о совершенствовании контрольных механизмов» .
Тот факт, что контроль объективно необходим в деятельности государственной администрации, предопределяет его осуществление на всех уровнях государственного управления. Причем контроль присущ как внутриаппаратным отношениям, так и отношениям субъектов, не связанных непосредственно .
Согласно постановлению Конституционного Суд РФ от 01.12.97 № 18-П контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления. При этом, множественность видов государственного контроля предъявляет большие требования к процессу конкретизации контрольной функции применительно к каждому государственному органу, каждому уровню управления. Задача заключается в том, чтобы обеспечить правильное сочетание на практике различных видов контроля, четкое разграничение компетенции между многочисленными контрольными органами, координацию их деятельности, и тем самым избежать параллелизма и дублирования, найти оптимальные варианты распределения контрольной деятельности между органами с учетом конкретного предназначения каждого из них и потребностей практики .
Определяя сущность государственного контроля, следует отметить, что в исследованиях многих юристов под государственным контролем понимается способ обеспечения законности в управлении государственными и общественными делами . Как указывает С.С. Алексеев, государственный контроль представляет собой юридическое и организационное средство, предназначенное исключительно для обеспечения законности . В этой связи существует необходимость рассмотреть содержание такого правового явления как законность.
В юриспруденции понятие законности носит дискуссионный характер, ввиду сложности и многоаспектности данного понятия. Поэтому вполне очевидно, что от понимания законности во многом зависит то, какой смысл вкладывается в понятие государственного контроля, его цели, задачи и др.
Наиболее часто законность трактуется как принцип государственно-правовой жизни, закрепляющий ее в качестве основополагающего общеправового начала жизни общества, суть которого состоит в безусловном, точном и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами права действующего законодательства . Вместе с тем подобный подход страдает известной односторонностью, поскольку оставляет в стороне вопрос о содержании правовых норм. Тот факт, что правовые акта исходящие от государства, по своей сути могут являться антигуманными и антиправовыми , ставит под сомнение целесообразность и необходимость такого правомерного поведения всех участников общественных отношений.
В этой связи, законность следует интерпретировать как особое явление, воплощающее в себе своеобразный режим общественно-политической жизни , в котором урегулированность общественных отношений, на основе равенства и социальной справедливости сочетается с требованиями строжайшего и неукоснительного проведения в жизнь норм действующего права.
Подводя итог всему вышеизложенному можно сделать вывод о том, что государственный контроль представляет собой необходимую составляющую государственной управленческой деятельности, направленную на проверку соблюдения предписаний, выраженных в правовых актах, участниками общественных отношений, а также проверку содержания данных правовых актов на предмет обеспечения равенства и социальной справедливости в системы общественных отношений.
Рассматривая вопросы организации государственного контроля, его места в государственной управленческой деятельности, следует обратить внимание на формулировку основных положений, изложенных в ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов 1 января 1977 г., где указывается, что «контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности … на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем». Именно подобное понимание вопросов, связанных с организацией контрольной деятельности, позволяет обеспечить разрешение проблем государственно-управленческого характера.
Оценивая состояние современного государственного контроля в Российской Федерации, следует отметить значительное ослабление (низкую эффективность) существующих контрольных механизмов.
По заявлению генерального прокурора РФ С.Ю. Чайки, «меры, предпринимаемые контролирующими органами, не достаточны». Большинство контрольных процедур носит формальный характер. В этой связи, отмечается высокий уровень противоправных деяний, совершаемых как рядовыми гражданами, так и лицами, состоящими на государственной службе .
По утверждению В.В. Путина, в сфере государственного контроля существует множество проблем, «свидетельством которых является высокий уровень коррупции, а также масштабные трагедии» .
Важно подчеркнуть, что, несмотря на достаточно высокий уровень числа регистрируемых правонарушений, специалистами отмечается тот факт, что значительное количество правонарушений не выявляется по тем или иным причинам. Так, в Российской Федерации регистрируется порядка 3 млн. преступлений в год. В тоже время, по подсчетам экспертов, латентная преступность в РФ достигает 9-12, а по некоторым оценкам 20 млн преступлений в год. При этом, наиболее латентными являются правонарушения экономического характера , общее количество которых, несмотря на внесенные в 2011 году поправки в Уголовный Кодекс Российской Федерации, направленные на декриминализацию ряда составов преступлений, по-прежнему остается высоким. Кроме того, в структуре экономической преступности отмечается рост тяжких и особо тяжких преступлений.
Следует отметить, что состояние законности в экономике является одним из важнейших факторов, определяющих экономическое развитие государства, основные тенденции и направления политического, идеологического, духовного развития общества . К тому же, правонарушения в экономике являются мощнейшим катализатором практически всех нарушений законности и, образно говоря, представляют собой «фундамент, на котором стоит здание правонарушаемости» .
Таким образом, очевидна необходимость наведения порядка в сфере государственного контроля, перехода «на современные рыночные формы контроля» , более гибкие и эффективные в сложившейся социально-экономической ситуации , сокращения избыточных контрольных функций органов государственной власти и повышение ответственности всех участников общественных отношений , иначе положение в системы государственного управления Российской Федерации и жизни российских граждан едва ли изменится.
Государственный контроль как функция управления
Провозглашенные Конституцией Российской Федерации правовые идеи и принципы, связанные с признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, а также созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, обусловливают социально-экономическую направленность политического курса, укрепление демократических основ государства.Вместе с тем, социально-экономическое развитие государства, повышение благосостояния российских граждан, обновление общества в современных условиях социально-политической напряженности и экономической нестабильности, а также различного рода инерционных моментов, связанных с функционированием системы государственного управления (коррупция, несовершенство системы правового регулирования и др.) невозможны без преодоления указанных негативных явлений и обусловливают необходимость совершенствования всей социальной системы.
Одним из ключевых направлений в разрешении указанных проблем и создании условий для формирования правого государства и институтов гражданского общества, является механизм контрольной деятельности государства, роль которого усиливается по мере увеличения масштабности задач, стоящих перед обществом, а также усложнения самой общественной жизни .
В контексте данных политико-правовых ориентиров особую актуальность приобретает научно-практическое осмысление вопросов функционирования институтов контроля, как средств обеспечения реализации механизма государственного управления. В этой связи, в рамках проводимого научного исследования обратимся первоначально к рассмотрению вопроса контрольной деятельности в системе государственного управления.
Необходимо отметить, что контроль – явление, которое присуще многим процессам в природе и обществе, он необходим и универсален , поэтому употребляется весьма часто в научной и практической деятельности. Как специфический вид деятельности, контроль имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что и обуславливает разнообразные характеристики ее понятия, а подчас не совсем точные представления о ней . Именно поэтому термин «контроль» неоднократно становился объектом самостоятельных исследований для представителей различных научных направлений: экономических, политических, правовых, философских, управленческих и др.
Однако анализ существующих точек зрения позволяет сделать вывод о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства во мнениях. Контроль определяется по-разному: как средство, форма, метод, функция, деятельность, элемент и др. Различные подходы к определению данного термина, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена сквозь призму предмета исследования. Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие «контроль» . В этой связи, с целью выяснения правовой природы и сущности контроля обратимся к этимологии данного термина.
В Большой Советской Энциклопедии указано, что слово «контроль», происходит от французского слова «contrerole», означающего «список, ведущийся в двух экземплярах». От него, в свою очередь, и произошло слово «controle», которое, в свою очередь, означает «проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений». Также термин «контроль» иногда применяется в значении управления чем-либо.
В толковом словаре Ожегова под контролем понимается проверка, а также наблюдение с целью проверки .
Таким образом, суть контроля, как действия, заключается в осуществлении наблюдения или проверки за каким-либо явлением. Однако подобное понимание контроля представляется весьма ограниченным и, безусловно, нуждается в конкретизации. Анализ различных научных направлений позволяет сделать вывод, что наибольший вклад в развитие концептуальных научных положений связанных с термином «контроль» осуществлен в науках управленческого цикла , где традиционно контроль понимается как одна из функций управления . Количество и виды функций управления, выделяемых в науке, не представляют законченного перечня. Вместе с тем, классик менеджмента А. Файоль, раскрывая содержание управленческой деятельности, поясняет: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;
предвидеть, то есть — учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;
организовывать, то есть — строить двойной – материальный и социальный – организм предприятия;
распоряжаться, то есть — заставлять персонал надлежаще работать;
координировать, то есть — связывать, объединять, гармонизировать все действия и усилия;
контролировать, то есть — заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилами и отданным распоряжениям» .
Анализ вышеуказанных положений позволяет сделать вывод о том, что контроль является функцией, завершающей управленческий процесс. Исследование теоретических источников показывает, что подобный взгляд на контроль является весьма распространенным в научной литературе .
Действительно, управление как вид деятельности имеет целевую составляющую, связанную с достижением определенных результатов. Так, в частности, Атаманчук Г.В. указывает на то, что «управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие…», содержащее «…в себе точную цель и точное направление движения к ней…» .
Ориентация управленческой деятельности на конечный результат обуславливает необходимость сопоставления достигнутых результатов с запланированными, оценки того, насколько эффективно осуществляется управление. В этом и состоит основное предназначение контроля: подведение итогов осуществленного управляющего воздействия. В случае достижения цели, стоящей перед системой, на этапе контроля лишь констатируется об указанном факте. Если желаемый результат не был достигнут, то на этапе контроля должно осуществляться выявление причин, которые вызвали негативные последствия, с целью их возможного преодоления .
Следует отметить, что причины снижения результативности управленческой деятельности могут быть самыми разными. Дело в том, управленческий процесс, по объективным прицинам, сопровождается рядом неопределенностей (проблем), которые могут влиять на конечный результат управляющего воздействия. Так, в частности могут измениться условия внешней среды, в которой функционирует система, нарушено взаимодействие элементов системы, неэффективно функционирует какой-либо элемент и др. При наличии указанных обстоятельств цель, стоящая перед системой, может быть не достигнута. Более того, под угрозой существования может находится сама система.
В этой связи, в целях предотвращения возможных отклонений, связанных с наличием различного рода ошибок при функционировании системы, необходимостью адаптации к новым условиям и др., в процессе управления должны приниматься соответствующие меры корригирования. Причем, вполне очевидно, что для принятия надлежащей корректировки процесса управления важно должным образом выявить и диагностировать проблемы, проанализировать причины их возникновения.
Важно подчеркнуть, что контроль становится практически результативным, действенным тогда, когда управляющая система получает сведения о реализации управленческого решения и выявленных либо возможных отклонениях от желаемого результата в максимальной степени оперативно. Поскольку данный контрольный механизм позволяет своевременно предотвратить неблагоприятные последствия. Вот почему контроль в ряде научных работ связывают с организацией обратных связей, благодаря которым орган управления получает объективную количественную и качественную информацию о ходе выполнения его решения в целях совершенствования управленческой деятельности .
Выявляя место контроля в управленческой деятельности, необходимо отметить его взаимосвязь или интегрированность со всеми другими функциями управления. Это связано с тем, что ошибки могут допускаться на других этапах управления. Так, например, при планировании или организации могут быть не учтены какие-либо факторы, существенно влияющие на деятельность системы, либо допущены нарушения, влияющие на весь управленческий процесс. Таким образом, контроль является «сквозной» управленческой функцией , поскольку осуществляется на различных этапах управленческой деятельности.
Среди множества дефиниций контроля, предложенных учеными, особого внимания заслуживает определение, данное В.Г. Афанасьевым. Согласно высказанной им позиции контроль – «это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям – законам, планам, номам, стандартам, правилам, приказам и т.д., по выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований принятых управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корригирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы» . В данном определении изложен достаточно полный перечень основных элементов , определяющих содержание контрольной деятельности.
Таким образом, с учетом вышеизложенного можно сделать промежуточный вывод о том, что контроль является неотъемлемым элементом управленческой деятельности.
Рассматривая вопросы функционирования общества, следует отметить, что «управление является непременным, внутренним присущим свойством общества на любой ступени его развития. Данное свойство имеет всеобщий характер и вытекает из системной природы общества». Э.А. Вознесенский по данному поводу отмечает, что труд непосредственных исполнителей, приобретая общественный характер вследствие развития различных форм кооперации (взаимодействия) объективно порождает особую разновидность – труд управленческий, который становится функцией определенной категории людей. Он направлен на осуществление оперативного управления и обеспечение согласованности в работе отдельных элементов системы .
Ю.М. Козлов считает, что социальное управление является «одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества» , от состояния сферы управления «зависит благополучие общества и, в конечном счете, – судьба каждого человека» .
По мнению Р.Т. Мухаева, управление обществом представляет собой «процесс организационного воздействия на различные стороны жизнедеятельности человека: экономическую, социальную, культурную и иные», целью которого является создание максимально благоприятных условий для удовлетворения потребностей отдельно взятого человека и эффективного функционирования общества в целом. По мере развития и усложнения общества, эволюционировала и система управления обществом. Поиск новых форм и методов управления обществом обуславливает возникновение таких социальных институтов как государство и право .
Исследуя сущность права и управления, А.В. Мартынов отмечает существующую взаимосвязь между данными категориями: природа права, также как и природа управления лежит в природе человека .
Предпосылки возникновения права связаны с существованием объективных потребностей усложнившегося, внутренне противоречивого общества, в разрешении существующих коллизий, обеспечении стабильности и прогресса. Дело в том, что объедение людей в коллективы выступает важным средством в борьбе за существование . Вместе с тем, присущая обществу асимметрия, в силу дифференциации субъективных человеческих потребностей и возможностей их реализации, приводит к возникновению конфликтов. Данные обстоятельства обусловливают необходимость создания определенных общепринятых правил поведения, которые способны в максимальной степени обеспечить реализацию человеческих потребностей, придать общественным отношениям предсказуемость и управляемость, а обществу – целостность и развитие.
По словам Цицерона, право – «это разумное положение вещей, соответствующее природе, располагающееся на всех людей, постоянное, вечное…» , в его идеальной конструкции заложены идеи равенства и общественной справедливости. С помощью права оформляется, «схватывается» назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и взаимодействий людей, причем определенным образом и в определенном направлении , благодаря чему в обществе обеспечивается необходимый правопорядок, разрешаются социальные конфликты и противоречия.
Вместе с тем правовое «регулирование любого процесса теряет всякий смысл, если оно не подкреплено силой» . «...Право, — писал В.И. Ленин, — есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права» . Иначе говоря, закон не может существовать без механизма и средств его проведения в жизнь.
В роли такого механизма или средства обеспечения реализации права выступает государство, которое, в случае его официального общественного признания, обладает монополией на легальное и легитимное применение силы, физическое принуждение. В этой связи, немецкий социолог М. Вебер справедливо отмечал, что государство представляет собой «отношения господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство. Чтобы оно существовало, люди, находящиеся под господством, должны подчиниться авторитету, на который претендуют те, кто господствует» .
Социальное предназначение государства проявляется в том, что оно придает праву институциональную основу, тем самым, создавая предпосылки для реализации гражданами предоставленных законом возможностей в удовлетворении самых разнообразных интересов и потребностей, а также обеспечивает охрану права и господствующих правовых отношений . Таким образом, утверждается определенный правопорядок или правовой режим, поддержание которого обеспечивается государством в целях сохранения и развития социума.
Выделяя роль и место контроля в системе социального (государственного) управления, следует отметить, что «сам процесс социального управления органически включает в себя контролирующий фактор, без которого не может осуществляться нормальная жизнедеятельность любого общественного организма» .
Ю.А. Тихомиров указывает, что государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов над развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни. При этом контроль рассматривается как средство преодоления кризисных явлений и обеспечения целостности и мощи государства. Он всегда присущ государству, стремящемуся обеспечить реализацию политики, законов и иных актов, охрану государственных интересов .
Государственный контроль является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. Согласно положениям Лимской Декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов, организация контроля определена в качестве «обязательного элемента управления, т.к. такое управление влечет за собой ответственность перед обществом». При этом, по мнению Э.А. Вознесенского, существует прямая зависимость стабильности государственной власти от действенности и эффективности государственного контроля, поэтому прав А.В. Куракин, говоря о том, что «…любое демократическое общество должно заботится о совершенствовании контрольных механизмов» .
Тот факт, что контроль объективно необходим в деятельности государственной администрации, предопределяет его осуществление на всех уровнях государственного управления. Причем контроль присущ как внутриаппаратным отношениям, так и отношениям субъектов, не связанных непосредственно .
Согласно постановлению Конституционного Суд РФ от 01.12.97 № 18-П контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления. При этом, множественность видов государственного контроля предъявляет большие требования к процессу конкретизации контрольной функции применительно к каждому государственному органу, каждому уровню управления. Задача заключается в том, чтобы обеспечить правильное сочетание на практике различных видов контроля, четкое разграничение компетенции между многочисленными контрольными органами, координацию их деятельности, и тем самым избежать параллелизма и дублирования, найти оптимальные варианты распределения контрольной деятельности между органами с учетом конкретного предназначения каждого из них и потребностей практики .
Определяя сущность государственного контроля, следует отметить, что в исследованиях многих юристов под государственным контролем понимается способ обеспечения законности в управлении государственными и общественными делами . Как указывает С.С. Алексеев, государственный контроль представляет собой юридическое и организационное средство, предназначенное исключительно для обеспечения законности . В этой связи существует необходимость рассмотреть содержание такого правового явления как законность.
В юриспруденции понятие законности носит дискуссионный характер, ввиду сложности и многоаспектности данного понятия. Поэтому вполне очевидно, что от понимания законности во многом зависит то, какой смысл вкладывается в понятие государственного контроля, его цели, задачи и др.
Наиболее часто законность трактуется как принцип государственно-правовой жизни, закрепляющий ее в качестве основополагающего общеправового начала жизни общества, суть которого состоит в безусловном, точном и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами права действующего законодательства . Вместе с тем подобный подход страдает известной односторонностью, поскольку оставляет в стороне вопрос о содержании правовых норм. Тот факт, что правовые акта исходящие от государства, по своей сути могут являться антигуманными и антиправовыми , ставит под сомнение целесообразность и необходимость такого правомерного поведения всех участников общественных отношений.
В этой связи, законность следует интерпретировать как особое явление, воплощающее в себе своеобразный режим общественно-политической жизни , в котором урегулированность общественных отношений, на основе равенства и социальной справедливости сочетается с требованиями строжайшего и неукоснительного проведения в жизнь норм действующего права.
Подводя итог всему вышеизложенному можно сделать вывод о том, что государственный контроль представляет собой необходимую составляющую государственной управленческой деятельности, направленную на проверку соблюдения предписаний, выраженных в правовых актах, участниками общественных отношений, а также проверку содержания данных правовых актов на предмет обеспечения равенства и социальной справедливости в системы общественных отношений.
Рассматривая вопросы организации государственного контроля, его места в государственной управленческой деятельности, следует обратить внимание на формулировку основных положений, изложенных в ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов 1 января 1977 г., где указывается, что «контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности … на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем». Именно подобное понимание вопросов, связанных с организацией контрольной деятельности, позволяет обеспечить разрешение проблем государственно-управленческого характера.
Оценивая состояние современного государственного контроля в Российской Федерации, следует отметить значительное ослабление (низкую эффективность) существующих контрольных механизмов.
По заявлению генерального прокурора РФ С.Ю. Чайки, «меры, предпринимаемые контролирующими органами, не достаточны». Большинство контрольных процедур носит формальный характер. В этой связи, отмечается высокий уровень противоправных деяний, совершаемых как рядовыми гражданами, так и лицами, состоящими на государственной службе .
По утверждению В.В. Путина, в сфере государственного контроля существует множество проблем, «свидетельством которых является высокий уровень коррупции, а также масштабные трагедии» .
Важно подчеркнуть, что, несмотря на достаточно высокий уровень числа регистрируемых правонарушений, специалистами отмечается тот факт, что значительное количество правонарушений не выявляется по тем или иным причинам. Так, в Российской Федерации регистрируется порядка 3 млн. преступлений в год. В тоже время, по подсчетам экспертов, латентная преступность в РФ достигает 9-12, а по некоторым оценкам 20 млн преступлений в год. При этом, наиболее латентными являются правонарушения экономического характера , общее количество которых, несмотря на внесенные в 2011 году поправки в Уголовный Кодекс Российской Федерации, направленные на декриминализацию ряда составов преступлений, по-прежнему остается высоким. Кроме того, в структуре экономической преступности отмечается рост тяжких и особо тяжких преступлений.
Следует отметить, что состояние законности в экономике является одним из важнейших факторов, определяющих экономическое развитие государства, основные тенденции и направления политического, идеологического, духовного развития общества . К тому же, правонарушения в экономике являются мощнейшим катализатором практически всех нарушений законности и, образно говоря, представляют собой «фундамент, на котором стоит здание правонарушаемости» .
Таким образом, очевидна необходимость наведения порядка в сфере государственного контроля, перехода «на современные рыночные формы контроля» , более гибкие и эффективные в сложившейся социально-экономической ситуации , сокращения избыточных контрольных функций органов государственной власти и повышение ответственности всех участников общественных отношений , иначе положение в системы государственного управления Российской Федерации и жизни российских граждан едва ли изменится.
